Fredag en uke før påske la Regjeringen, uten forvarsel, frem en lovproposisjon på nær 300 sider for Stortinget, med forslag om betydelige utvidelser av politiets adgang til å bruke skjulte tvangsmidler (kommunikasjonskontroll, romavlytting, datamaskinovervåkning med mer) ikke bare i etterforskning basert på mistanke om straffbare handlinger, men også (for PST) i rent forebyggende øyemed.

Allerede knappe to uker etter påske, i morgen, 7. april 2016, arrangerer Stortingets justiskomité, med én ukes varsel til potensielle høringsinstanser, muntlig høring om forslagene. Der får hver høringsinstans ti minutter til å gi komitéen sine kommentarer til proposisjonen. ICJ-Norge vil møte. Det er også adgang til å legge igjen skriftlige notater som supplerer hva man får sagt på de avsatte ti minutter. Nedenfor gjengis ICJ-Norges skriftlige bemerkninger, utarbeidet på bakgrunn av innstilling fra ICJ-Norges fagutvalg for personvern, kommunikasjonsfrihet og personvern:

 

 ***

Til Stortingets justiskomite

 

HØRINGSUTTALELSE TIL JUSTISKOMITEEN – PRP. 68 L – SKJULTE TVANGSMIDLER

Den internasjonale juristkommisjon, norsk avdeling (ICJ-Norge) viser til lovproposisjon 68 med forslag til endringer i straffeprosessloven m.m (skjulte tvangsmidler).

1.     Innledende betraktninger

 

Ethvert europeisk regime for skjult metodebruk må være i samsvar med den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), som i Norge er gjort til nasjonal rett med forrang foran annen lovgivning. Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har i flere saker gjentatt følgende formulering fra saken Klass m.fl. mot Tyskland [1] :

Powers of secret surveillance of citizens, characterising as they do the police state, are tolerable under the Convention only in so far as strictly necessary for safeguarding the democratic institutions.

Det er denne standarden som både dagens system og eventuelle utvidelser må vurderes etter. ICJ-Norge anser at foreliggende lovforslag går langt utover hva som er strengt nødvendig for å sikre våre demokratiske institusjoner.

 

2.     Bakgrunn – behovet for helhetlige vurderinger

 

Proposisjonen er fremmet som oppfølging av Metodekontrollutvalgets rapport NOU 2009:15, et utvalg som var nedsatt for å evaluere de da relativt nylig vedtatte regler om skjulte tvangsmidler.  Utvalget pekte selv på at grunnlaget for evalueringen de var satt til å gjøre var mangelfullt, siden de ikke hadde tilgang til enkeltsaker.  Utvalget foreslo likevel en del innstramninger, en rekke tiltak for økt rettssikkerhet og enkelte utvidelser av hjemmelsgrunnlaget for skjult overvåkning.

I foreliggende proposisjon foreslås ingen innstramninger, noen få tiltak for økt rettssikkerhet og en rekke utvidelser av politiets hjemler for skjult metodebruk. ICJ-Norge mener derfor at det er et helt frittstående dokument som nå er forelagt Justiskomiteen, som i liten grad adresserer de svakheter i det eksisterende systemet som Metodekontrollutvalget pekte på.

Det eneste tiltak av noe betydning for økt rettssikkerhet i proposisjonen er signalene om økte bevilgninger til kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll. ICJ-Norge støtter at kontrollutvalget tilføres økte ressurser, men vil understreke at utvalgets mandat hovedsakelig er å foreta legalitetskontroll. En utvidelse av hvilke metoder som anses lovlige vil blant annet av den grunn ikke fullt ut kunne kompenseres ved økte ressurser til kontroll av metodebruken.

 

3.     Inngangsvilkår og forutberegnelighet

 

I media kan man få inntrykk av at skjulte tvangsmidler, inkludert forslagene som justiskomiteen nå drøfter, kun kan benyttes «ved skjellig grunn til mistanke om alvorlige straffbare forhold». Forholdet til den avvergende og forebyggende metodebruken nevnes sjelden. Denne metodebruken er kun forutsatt brukt for den aller mest skadelige kriminaliteten og for å trygge rikets sikkerhet.

Lovgivningsteknikken som er brukt, med mange ledd av henvisninger, kan gjøre det vanskelig å forstå hvor listen faktisk ligger for bruk av de aller mest inngripende tvangsmidlene i forebyggende øyemed uten mistanke om straffbart forhold.

Politiloven § 17 d gir for eksempel Politiets sikkerhetstjeneste adgang til å benytte alle skjulte tvangsmidler dersom det er «grunn til å undersøke om noen forbereder en handling som rammes av straffeloven § 134 – terrortrusler. En terrortrussel er etter denne bestemmelsen «å true med å begå en handling som nevnt i § 131 eller §§ 137 til 144. Paragraf 137 omhandler det å medvirke til at noen som har begått «en straffbar handling som nevnt i §§ 131, 134, 135 eller §§ 138 til 144, unndrar seg strafforfølgningen eller en idømt straff». Bare ved å følge disse henvisningskjedene vil dette lede til konklusjoner som at det er adgang til kommunikasjonsavlytning der det er grunn til å undersøke om noen forbereder å true med å medvirke til å skjule en person som har begått terrorfinansiering. I lovforslaget foreslås det å utvide denne adgangen med dataavlesning.

ICJ-Norge anser at denne lovgivningsteknikken, og resultater som nevnt ovenfor, neppe tilfredsstiller de krav til klarhet og forutberegnelighet som oppstilles i EMDs praksis. I foreliggende lovforslag videreføres dette ved å legge til ytterligere hjemler, noe som gjør regimet enda mindre tilgjengelig.

4.     Formålsutglidning

 

ICJ-Norge er bekymret for at grensene for slik metodebruk stadig utvides, uten at systemet underkastes en helhetlig vurdering.  Professor Paul Larsson ved Politihøyskolen har i sin artikkel  «Normaliseringen av det unormale – utvidelsen i bruk av utradisjonelle politimetoder»[2]   påpekt at man vet lite om den reelle effekten av såkalte utradisjonelle politimetoder, skjulte tvangsmidler inkludert. Larsson viser også til at

«…mye tyder dessuten på at man har den velkjente utglidningseffekten når det gjelder politimetoder», og at metodene benyttes overfor andre problemer og grupper enn først tiltenkt. Eller dataene benyttes på annet vis enn tiltenkt, ikke i forbindelse med etterforskning, men eksempelvis som etterretningsdata. Dette burde bekymre både politikere, praktikere og akademikere.»

 

5.     Kommentarer til konkrete lovforslag og drøftelser i proposisjonen

 

5.1.  Proposisjonens kap. 13-4 – avvergende og forebyggende tvangsmidler i private hjem

 

5.1.1.     Forholdet til Grunnloven

 

ICJ-Norge sier seg enig med Metodekontrollutvalgets flertall i dets vurderinger av grunnlovsmessigheten av avvergende og forebyggende tvangsmiddelbruk i private hjem. Disse vurderinger er like gyldige etter någjeldende Grunnloven § 102 annet ledd.

ICJ-Norge vil understreke at utvalgets flertall bygde sine vurderinger på to omfattende juridiske utredninger av spørsmålet, av henholdsvis professor dr. juris Erling Husabø og professor dr. juris Alf Petter Høgberg (som er vedlagt utvalgets rapport). Det vil slik ICJ-Norge ser det være høy sannsynlighet for at Høyesterett konstaterer grunnlovsstrid dersom lovgiver ser bort fra disse konklusjoner gjennom å vedta de forslag som bygger på en avvikende forståelse av Grunnlovens regler om husransakelser i private hjem. ICJ-Norge vil følgelig fraråde på det sterkeste å vedta de foreslåtte endringene i politiloven § 17 d annet ledd.

Det er dessuten etter ICJ-Norges syn uforsvarlig om Stortinget basert på denne proposisjonen, tiltrer departementets ”nytolkning” av Grunnloven, som i realiteten er en tilsidesetting av en bestemmelse som siden 1814 – og med bekreftelse av Stortinget gjennom revisjonen av Grunnloven i 2014 – har utgjort en grunnleggende skranke mot statlige inngrep i borgerens innerste private sfære når det ikke foreligger mistanke om straffbar handling.

5.1.2.     Forholdet til EMK

 

Under kapittel 13.2 drøftes EMKs krav til statenes lovgivning på feltet. Herunder drøfter departementet statens skjønnsmargin med utgangspunkt i saken Klass m.fl. mot Tyskland. Proposisjonens sitat utelater vesentlige deler av domstolens premiss i foregående avsnitt. De to relevante avsnittene inntas derfor i sin helhet her (egen utheving):

  1. As the Delegates observed, the Court, in its appreciation of the scope of the protection offered by Article 8 (art. 8), cannot but take judicial notice of two important facts. The first consists of the technical advances made in the means of espionage and, correspondingly, of surveillance; the second is the development of terrorism in Europe in recent years. Democratic societies nowadays find themselves threatened by highly sophisticated forms of espionage and by terrorism, with the result that the State must be able, in order effectively to counter such threats, to undertake the secret surveillance of subversive elements operating within its jurisdiction. The Court has therefore to accept that the existence of some legislation granting powers of secret surveillance over the mail, post and telecommunications is, under exceptional conditions, necessary in a democratic society in the interests of national security and/or for the prevention of disorder or crime.

  1. As concerns the fixing of the conditions under which the system of surveillance is to be operated, the Court points out that the domestic legislature enjoys a certain discretion. It is certainly not for the Court to substitute for the assessment of the national authorities any other assessment of what might be the best policy in this field (cf., mutatis mutandis, the De Wilde, Ooms and Versyp judgment of 18 June 1971, Series A no. 12, pp. 45-46, para. 93, and the Golder judgment of 21 February 1975, Series A no. 18, pp. 21-22, para. 45; cf., for Article 10 para. 2, the Engel and others judgment of 8 June 1976, Series A no. 22, pp. 41-42, para. 100, and the Handyside judgment of 7 December 1976, Series A no. 24, p. 22, para. 48). Nevertheless, the Court stresses that this does not mean that the Contracting States enjoy an unlimited discretion to subject persons within their jurisdiction to secret surveillance. The Court, being aware of the danger such a law poses of undermining or even destroying democracy on the ground of defending it, affirms that the Contracting States may not, in the name of the struggle against espionage and terrorism, adopt whatever measures they deem appropriate.

5.2.  Proposisjonens kap. 7.7 – kommunikasjonskontroll for å lokalisere kommunikasjonsanlegg

 

Innledningsvis vil ICJ-Norge bemerke at det er en rivende teknologisk utvikling innenfor området, og at stadig flere gjenstander kommuniserer via SIM-kort og mobilnettet. Justiskomiteen bør ha for øye at «kommunikasjonsanlegg» i denne sammenheng vil omfatte biler med innebygget SIM-kort (mange modeller har dette allerede), samt en rekke andre smarte enheter som i økende grad tas i bruk.  Samtidig bærer omtrent hele den norske befolkning med seg mobiltelefon nær sagt til enhver tid.

Kapittelet omfatter to prinsipielt ulike former for teknisk sporing, som har det til felles at sporingen knytter seg til kommunikasjonsanlegg når det ikke finner sted kommunikasjon. Eksempelvis er mobiltelefonen i denne sammenheng bare å anse som en sensor/sporingsenhet, der man benytter henholdsvis tekniske svakheter eller teleoperatøren til å spore personen som bærer mobiltelefonen.  ICJ-Norge har derfor vanskelig for å se at sporing ved hjelp av kommunikasjonsanlegg som ikke aktivt kommuniserer skal vurderes på annen og mildere måte enn annen personnær teknisk sporing, jf. straffeprosessloven § 202 c. I lovforslaget legges det imidlertid opp til vesentlig lavere strafferammekrav for førstnevnte, og at flere straffebud med lavere strafferamme skal omfattes, gjennom at sporing via kommunikasjonsanlegg knyttes til
§ 216 b.

 

5.2.1.     Sporing ved hjelp av IMSI-catcher

 

ICJ-Norge vil bemerke at en IMSI-catcher nødvendigvis vil måtte kontakte alle tilgjengelige enheter med SIM-kort i enhetens dekningsområde, og trekke identifiserende data ut fra disse. Bruk av IMSI-catcher er derfor en svært lite rettet metode, som samler inn betydelige mengder overskuddsinformasjon fra utenforstående tredjepersoner. Departementet nevner selv dette faktum kun indirekte under 7.7.5.3:

For det andre vil det ved denne fremgangsmåten være lavere risiko for at informasjonsinnhentingen påvirker kommunikasjonsnettet, noe som kan være tilfellet ved bruk av for eksempel IMSI-catcher, som «omdirigerer» telesignalene for å kunne fange opp relevante opplysninger

Etter gjeldende rett begrenses denne innsamlingen ved at man ved identifisering kun benytter enheten der man har grunn til å tro at den mistenkte befinner seg. Dersom IMSI-catcher skulle tas i bruk til lokalisering, der man per definisjon ikke vet hvor den aktuelle telefonen befinner seg, vil mengden overskuddsinformasjon om utenforstående tredjepersoner kunne øke dramatisk.

ICJ-Norge vil derfor anbefale at komiteen, i den grad den ønsker å tillate slik lokalisering, begrenser den tillatte tidsperioden dette er tillatt brukt til en kort periode. Uten en slik særlig begrensning vil lovens hovedregel om «ikke mer enn 4 uker om gangen», eventuelt 8 uker, gjelde, jf. straffeprosessloven § 216 f. Da vil bestemmelsen hjemle «patruljering» med IMSI-catcher, for å lokalisere visse kommunikasjonsanlegg samtidig som informasjon om alle andre enheter i samme område samles inn. Som sagt ovenfor anser ICJ-Norge også at inngangsvilkårene bør være like som for annen teknisk sporing, jf. straffeprosessloven § 202 c. Særlig gjelder dette der metoden rammer vidt, som departementet selv peker på kap. 5.4.4.2:

Et annet moment er om inngrepet utelukkende rammer personer som med god grunn kan mistenkes for forberedelse eller begått kriminalitet, se Teixeira de Castro mot Portugal (sak 25829/98).

5.2.2.     Sporing ved hjelp av signaleringsdata

 

Departementet foreslår å åpne for løpende utlevering av såkalte «signaleringsdata» etter straffeprosessloven § 216 b. Signaleringsdata er tekniske data fra mobilnettene som genereres også når enheten ikke er i aktiv bruk. Mengden informasjon vil øke betraktelig i forhold til dagens utlevering av lokasjon som er begrenset til når enheten faktisk benyttes til å kommunisere med., og vil ofte omfatte alle bevegelser i perioden sporingen finner sted.

Departementet drøfter forholdet til teknisk sporing i kap. 7.7.5.3:

Ikke-kommunikasjonsrelaterte lokaliseringsopplysninger kan dessuten allerede i dag innhentes ved bruk av teknisk sporing etter straffeprosessloven § 202 c. Dette forutsetter imidlertid at peileutstyr i forkant festes på mistenktes klær eller lignende, noe som kan sies å øke graden av inngripen. Det kan hevdes at inngrepet reduseres dersom man i stedet kan innhente lokaliseringsopplysninger ved hjelp av et mobilanlegg som mistenkte uansett bærer med seg.

ICJ-Norge er ikke enig med departementet i at det innebærer noe mindre personverninngrep å spore noen ved hjelp av deres egen mobiltelefon enn ved hjelp av plasserte dedikerte sendere. Tvert imot vil det kunne oppleves som et større inngrep at eget utstyr brukes mot en selv, blant annet siden man da selv gjerne har gått til innkjøp av det som benyttes som sporingsenhet. ICJ-Norge kan derfor ikke se noen grunn til at sporing ved hjelp av signaleringsdata plasseres i § 216 b fremfor i bestemmelsen som faktisk regulerer slik sporing i dag, § 202 c. Man vil da også unngå den inkonsistens i lovverket som departementet selv peker på under kap. 7.7.5.5.

 

5.3.  Proposisjonens kap. 7.4.11.4 – kommunikasjonskontroll ved oppfordring til terror

 

ICJ-Norge vil bemerke at straffeloven § 136 omfatter en rekke ulike straffbare forhold, og registrerer at flere av disse blir betegnet som vanskelige å etterforske med tradisjonelle metoder. Selve bestemmelsen om oppfordring, § 136 bokstav a, omfatter den som offentlig oppfordrer noen til å iverksette terrorlovbrudd, terrorfinansiering, terrortrusler og angrep på en internasjonalt beskyttet person. ICJ-Norge har vanskelig for å se at det vil være behov for skjulte tvangsmidler som dataavlesning og kommunikasjonsavlytning for å avdekke hvem som offentlig har satt frem et slikt budskap. Eventuelt behov for å avdekke dette vil være møtt gjennom eksisterende mulighet til annen kontroll med kommunikasjonsanlegg.

ICJ-Norge anbefaler dermed at komiteen spesifikt angir de overtredelser som utvidelsen eventuelt skal dekke.

 

5.4.  Proposisjonens kap. 10.6 – postbeslag

 

ICJ-Norge følger departementet og Metodekontrollutvalget i at det vil være ressurskrevende om domstolene skal måtte gjennomgå all e-post omfattet av et postbeslag etter § 212.

Vi kan imidlertid ikke se at man av den grunn skal senke terskelen for et så vidt inngripende tiltak som å beslaglegge noens post eller e-post i transitt eller hos tilbyder, fra mistanke om straffbart forhold med strafferamme over 6 måneder til at posten «har betydning som bevis» for etterforskning av ethvert straffbart forhold, jf. de ordinære beslagsreglene.

ICJ-Norge foreslår derfor at § 211 beholdes slik den er, uavhengig av om § 212 eventuelt oppheves av effektivitetshensyn.

 

5.5.  Proposisjonens kap. 11 – innhenting av trafikkdata

 

Metodekontrollutvalget pekte på at det var lite tilfredsstillende at politiet hadde adgang til å innhente trafikkdata fra teleselskaper/ISP’er uten krav om kjennelse fra retten, og foreslo regelendringer i den anledning.

Slike regelendringer er ikke gjennomført. Departementet viser til at dette er vedtatt innført som krav da Stortinget i 2011 vedtok å implementere EUs datalagringsdirektiv i norsk rett (jf Prop. 49 L (2010–2011). Denne lovendringen er imidlertid aldri satt i kraft, fordi E-domstolen i 2014 avgjorde at datalagringsdirektivet som sådant var ugyldig, som stridende mot EUs Charter om grunnleggende friheter, jf også tilsvarende bestemmelser i EMK (slik for øvrig blant andre ICJ-Norge hadde sagt i den norske høringsrunden).

Innføring av krav om forutgående domstolskontroll ved politiets innhenting av trafikkdata, har imidlertid ingen nødvendig sammenheng med det nå skrinlagte lovvedtaket om datalagring. Det kunne og burde – i tråd med Metodekontrollutvalgets innstilling – ha vært innført for lengst, uavhengig av dette. Det er etter ICJ-Norges syn i strid med blant annet EMK artikkel 8 og 10 at det ikke er krav om dette for innhenting av trafikkdata (på lik linje med annen kommunikasjonskontroll).

I sin utredning til departementet av 1. oktober 2015 ga professor Hans Petter Graver og advokat Henning Harborg en rekke forutsetninger for hva et slikt system må inneholde. At departementet foreslår å utsette dette enda lenger, fremstår på denne bakgrunn som oppsiktsvekkende.

 

5.6.  Proposisjonens kap. 14 – dataavlesning

 

Metodekontrollutvalget drøfter dataavlesning som politimetode, og uttaler blant annet at «dataavlesing [vil] kunne utgjøre et svært kraftig inngrep i enkeltmenneskers personvern». Dette er særlig siden man vil kunne få tilgang til informasjon som ikke har vært kommunisert til andre, og som «tilhøre[r] brukerens innerste personlige sfære», hvor «innhenting av slik informasjon vil potensielt kunne være svært integritetskrenkende».

Samtidig vurderte utvalget at kryptering kunne vanskeliggjøre politiets informasjonstilgang. Utvalget falt derfor ned på en mellomløsning, der dataavlesning ble foreslått tillatt for å muliggjøre kommunikasjonskontroll eller hemmelig ransaking av dataanlegget. Utvalget foreslo at dataavlesning skal tillates i fem år, og evalueres før man tar stilling til om metoden skal gjøres permanent.

ICJ-Norge støtter ikke Metodekontrollutvalget i sitt forslag om å tillate slik begrenset form for dataavlesning, siden vi anser også en slik begrenset form vil være meget integritetskrenkende. Utvalget har imidlertid tross alt foretatt en grundig vurdering av dette temaet, og foreslått en form for kompromiss.

Departementet på sin side kompromisser ikke, og foreslår å åpne for full dataavlesning – løpende overvåking av all aktivitet på et informasjonssystem. ICJ-Norge vil oppfordre justiskomiteen til å se hen til Metodekontrollutvalgets grundige overveielser om hvorfor slik full dataavlesning ikke bør tillates. Uavhengig av om justiskomiteen skulle velge departementets eller Metodekontrollutvalgets løsning, anbefaler ICJ-Norge at metoden gjøres midlertidig og at forlengelse betinger en grundig evaluering.

 

Oslo, 7. april 2016

For ICJ-Norge

Jon Wessel-Aas                                                                  Erlend Balsvik

styrets leder                                                                      fagutvalgsleder

 

 

[1]   Avsnitt 42

[2] Norsk politiforskning 01/2014, tilgjengelig på https://www.idunn.no/nordisk_politiforskning/2014/01/normaliseringen_av_detunormale_-_utvidelsen_i_bruk_av_utra

Share
 

Comments are closed.