ICJ-Norge kom nylig med kommentarer til forslag til ny utlendingslov og utlendingsforskrift, samt en mer spesifikk kommentar til forslaget om et forhøyet norsk muntlig språkkrav.
Generelt sett ser ICJ-Norge fordelen med å samle alle reglene om vilkår for rett til permanent oppholdstillatelse i selve utlendingsloven og utlendingsforskriften.
I denne forbindelse bemerker ICJ-Norge at dette er så viktige regler av direkte betydning for en utlendings materielle rettsstilling at lov-og forskriftsreguleringen bør være uttømmende. Endringene nå bør derfor ikke overlate et ytterligere rom for utfyllende regler i form av rundskriv med retningslinjer fra UDI eller liknende dersom ikke slike kun inneholder presiseringer til gunst for utlendingens rettsstilling. Det vises til forskriftsbegrepet i forvaltningsloven § 2 bokstav c. ICJ-Norge stiller spørsmål ved om dette er tilfellet i departementets forslag samlet sett, jf. for eksempel høringsnotatets pkt. 4.1.
ICJ-Norge finner også grunn til å spørre om det er grunn til å presisere noe om forholdet til statsborgerprøven i utlendingsloven eller forskriften, da det kan tenkes at denne allerede er gjennomført og godtatt og om det i så fall også vil være tilstrekkelig som vilkår for permanent oppholdstillatelse – hvilket kan synes rimelig.
På et overordnet plan mener ICJ-Norge at vilkårene for permanent oppholdstillatelse i Norge allerede er mer enn strenge er nok og at det er klare integreringsmessige ulemper med stadig strengere krav som medfører at mange familier – ikke minst med flyktningbakgrunn – lever i stadig større usikkerhet om fremtiden.
Det er grunn til å anta at slik uttrygghet hos foreldre kan påvirke barns sosiale situasjon og mentale helse negativt, og dermed også forutsetningene for god integrering. Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 fastslår at ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Dette gjelder også under lovgivningsprosesser. ICJ-Norge etterlyser derfor en utredning eller i det minste en grundig vurdering av hvordan hensynet til barnets beste er ivaretatt ved forslaget, særlig hva gjelder konsekvenser av det forhøyede språkkravet for barnas situasjon.
Vil slå urettferdig ut
Departementets begrunnelse for dette forslaget er tilsynelatende selv forankret i en integreringsbetraktning, jf. høringsnotatet pkt. 2 og pkt. 4.2. Under pkt. 2 (s. 2) er den sentrale begrunnelsen for forslaget forklart slik:
«Å kunne snakke og forstå det norske språket er en viktig forutsetning for å kunne delta i utdanning og arbeid. Det er også viktig for å følge opp barns skolegang, delta i fritidsaktiviteter og for å kunne forstå og påvirke samfunnet man bor i. Etter departementets syn er det viktig å stille krav om at utlendinger behersker et visst nivå av norsk muntlig før det gis rett til permanent og varig opphold i Norge.
For å sikre bedre sammenheng i utlendingsregelverket, integreringsregelverket og statsborgerregelverket, mener departementet at kravet om ferdigheter i norsk muntlig for rett til permanent oppholdstillatelse bør heves ett nivå.»
Spørsmålet slik ICJ-Norge ser det, er imidlertid ikke om det er en fordel at utlendinger i størst mulig grad behersker norsk muntlig – det er etter vært skjønn innlysende at det er en fordel. Spørsmålet er om et strengere krav til muntlig norsk for rett til permanent oppholdstillatelse bidrar til å fremme dette formålet, eller om det er kontraproduktivt.
I høringsnotatet er det ikke fremlagt kunnskapsmessig belegg for departementets antakelse, enn si noen forskningsmessig forankring for at et høyere krav til muntlig norsk bidrar til bedre integrering i et samfunnsmessig perspektiv eller til et bedre liv i Norge for den enkelte og dennes familie.
Tvert imot underbygger internasjonal og nasjonal forskning på konsekvensene av et forhøyet språkkrav til muntlig norsk på A2-nivå at det er det motsatte som er tilfellet.
ICJ-Norge viser særlig til det grundige og forskningsbaserte høringssvaret fra IMPECT-prosjektet ved Høgskulen på Vestlandet (HVL), av 29.01.2025 til departementets lovforslag. Også her legges det til grunn at gode muntlige norskferdigheter er en klar fordel for innvandrerne selv og for samfunnet. IMPECT-prosjektet støtter likevel ikke forslaget om at en skjerping av det muntlige norskkravet for permanent opphold «fra A1 til A2 er det rette middelet for å nå dette målet» (IMPECT, s. 1):
«Når vi er negative til skjerping av språkkravet, skyldes det at verken norsk eller internasjonal forskning finner støtte for at strengere språkkrav faktisk gir bedre integrering: Tvert imot viser en rekke studier at strengere språkkrav fører til uttrygghet og bekymring, med negative følger for læring. Dermed virker strengere språkkrav mot sin hensikt hvis hensikten er bedre integrering».
Noe av grunnen til at det er slik, henger sammen med at det er dokumentert at innvandrere er generelt svært motiverte for å lære språket i det landet de bor i, jf. IMPECT, s. 2. De trenger derfor ikke strenge språkkrav for å ville gjennomføre språkopplæring og annet for å lære språket. Strenge krav til språkprøver fører derimot til at flere faller utenfor det gode integreringssporet hvor permanent oppholdstillatelse er et viktig skritt. I denne sammenheng kan det pekes på at flyktninger – etter lovendring i 2021 – allerede må vente i fem år med slik tillatelse før det kan søkes om permanent opphold.
IMPECT peker for sin del på at «innvandrere med lite skolebakgrunn og begrenset skriftkyndighet opplever at prøvene representerer en betydelig kilde til usikkerhet, stress og angst som stenger dem ute fra å oppnå den tryggheten permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap gir» (s. 3). IMPECT (s. 5) viser ellers til at Europarådets rammeverk for språk og testing ikke var ment for «a gate-keeping function», men utviklet for andre formål.
IMPECT viser dessuten til en rapport fra Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten, hvor språkkrav dokumentert ved prøver allerede med dagens krav trekkes frem som et eksempel på krav som innebærer helserisiko, der «flyktninger opplever et samlet prestasjonspress som går utover helsen» (jf. Undersøkelseskommisjonen, Undersøkelse etter drukningstragedien i Tromsø, rapport 3-2021). Flyktninger, eller visse grupper av flyktninger kan altså komme særlig dårlig ut av enda strengere krav, og det berører også sårbare barns situasjon, jf. det som foran er nevnt om behovet for konsekvensutredning hva gjelder barna.
ICJ-Norge viser til hva IMPECT (s. 3, med videre henvisninger) i denne forbindelse har pekt på om flyktningers og spesielt jenters mangelfulle skolegang før ankomsten til Norge:
«Manglende skriftkyndighet og lite eller ingen skolegang er ikke et kjønnsnøytralt problem, To tredjedeler av de som ikke kan lese og skrive i verden, er kvinner. I land sør for Sahara mangler halvparten av alle kvinner skolegang og skriftkyndighet, ifølge UNICEF. Manglende skriftkyndighet påvirker innlæringen av et nytt språk, ikke bare skriftlig, men også muntlig […]. Også en prøve i muntlige ferdigheter vil være utfordrende for de med liten skolegang og ingen tidligere erfaring med å ta prøver […]. [Uthevet av ICJ-Norge].
Basert på prøveresultater for nær 80 000 innvandrere i Norge, finner Vanbuel & Bugge (under arbeid) at mulighetene for å oppnå A2 muntlig på norskprøven er signifikant lavere for innvandrere som har fluktbakgrunn og kommer fra land med lav BNI (bruttonasjonalprodukt). Sannsynlige forklaringer er at flyktninger har høyere forekomst av traumeinduserte læringsutfordringer enn andre innvandrergrupper, og at krig og fattigdom har konsekvenser for tilgang til og kvaliteten i skolegangen.»
ICJ-Norge vil derfor understreke at rådende kunnskap klart indikerer at et forhøyet språkkrav vil slå urettferdig skjevt ut for de mest sårbare, som i en viss forstand blir straffet dobbelt for mangelfull skolegang i oppvekst under vanskelige forhold.
ICJ-Norge mener at det er svært viktig å merke seg disse faglige, sosiale og nærmest menneskerettslige innvendingene, som etter vårt syn taler klart og sterkt imot et strengere muntlig språkkrav.
IMPECT gir ellers uttrykk for at dersom det ønskes opprettholdt ett nivå opp for statsborgerprøven, vil det være bedre å senke dette kravet fra B1 til A2 (s. 5), noe vi slutter oss til.
Vi vil avslutningsvis peke på et annet forhold som vi ikke kan se er nærmere problematisert i høringsnotatet. Det fremgår av departementets forslag til § 11-9 annet ledd bokstav g i ny utlendingsforskrift, at departementet er klar over at det vil være behov for å kunne gjøre unntak fra kravet til norsk muntlig, nemlig dersom «helsemessige årsaker eller personlige forutsetninger som vedkommende ikke har kontroll over», medfører at en søker «ikke har mulighet til å bestå norskprøve på nivå A2 eller høyere».
Nettopp ut fra hva vi har pekt på foran, er det grunn til å tro at det kan bli en lang rekke saker i denne kategorien, hvor mange saker til slutt må avgjøres individuelt av UNE, basert på vanskelige skjønnstema med innslag av medisinske og psykologiske vurderinger, hvor det ofte vil foreligge behov for personlig fremmøte. Denne utilsiktede konsekvensen synes å være oversett i høringsnotatet. Selv om dette ikke er det viktigste argumentet mot den foreslåtte lovendring, er det tilleggsmoment som etter vårt syn trekker i samme retning som de andre momentene foran.
Det er sjelden at ICJ-Norge i sine høringsarbeider opplever det slik, men i dette spesielle tilfellet kan vi faktisk ikke se gode reelle hensyn som taler for et forhøyet språkkrav, kun hensyn som taler imot.
Konklusjon
Etter ICJ-Norges syn bør departementet og eventuelt Stortinget på denne bakgrunn ikke videreføre forslaget om et forhøyet muntlig språkkrav som vilkår for permanent oppholdstillatelse
Les høringen i sin helhet her.
Les også:
I en kronikk i Aftenposten understreker lektor Gyri Aure og professorene ved Høgskolen på Vestlandet, Cecilie Hamnes Carlsen og Edit Bugge at regjeringens kravpolitikk rammer de mest sårbare flyktningene.