FLYKTNINGERS RETTIGHETER

Dette innlegget er skrevet av Terje Einarsen som en korreksjon til historiker Johan Kristian Meyers kronikk «Hullene i konvensjonen» (Klassekampen, 9. juli), og er opprinnelig publisert i Klassekampen


En av de første beslutningene det nystiftede FN tok allerede i februar 1946, var å utarbeide en konvensjon om flyktningers rettsstilling.

Flyktningkonvensjonen av 28. juli 1951 er en folkerettslig bindende traktat, med et humanitært, menneskerettslig og fremoverskuende formål. Den fulgte opp artikkel 14 i Verdenserklæringen om menneskerettigheter av 1948, om at det er en menneskerett å søke og nyte godt av asyl fra forfølgelse. Bare stater som har sluttet seg til Flyktningkonvensjonen, er direkte traktatrettslig forpliktet. Det vil i dag si cirka 150 stater når land som har undertegnet tilleggsprotokollen av 1967, regnes med.

Til tross for sine begrensinger som et instrument for å påvirke staters handlinger har Flyktningkonvensjonen hatt enormt stor betydning for utallige millioner menneskers liv, frihet og rettigheter. Den har også vært viktig i norsk rett og for flyktninger som har søkt asyl i Norge eller blitt overført hit i samarbeid med FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR). Regelen i konvensjonens artikkel 33 om at flyktninger ikke kan avskjæres eller returneres til forfølgelse («non-refoulement»), er over tid blitt folkerettslig bindende også for stater som ikke har sluttet seg til konvensjonen.

I dag prøver mange lands myndigheter å stenge flyktninger fysisk ute. Dette er en politikk som er i strid med de erfaringer som var utgangspunktet for Flyktningkonvensjonen. Samfunnsdebatten reflekterer at det er mange som ønsker å kaste konvensjonen på skraphaugen. Det blir enklere hvis konvensjonens bakgrunn, innhold og verdi nedvurderes eller latterliggjøres.

Historiker Johan Kristian Meyers kronikk «Hullene i konvensjonen» (Klassekampen, 9. juli) kan leses som et bidrag i så måte. Meyer har lang fartstid i utenrikstjenesten og vært både fagdirektør for flyktningsaker i Utenriksdepartementet og ministerråd i Kabul. Hans fremstilling av Flyktningkonvensjonen føyer seg inn i et mønster hvor det fra presumtivt kunnskapsrike og fornuftige personer formidles uriktige påstander. Grunnen til at jeg kan si det, er at jeg studerte Flyktningkonvensjonen og dens protokoll av 1967 inngående i mitt folkerettslige doktorgradsarbeid «Retten til vern som flyktning» og har fulgt fagfeltet i over tredve år. I det følgende skal fem punkter hvor Meyer trår feil, behandles.

Meyer hevder at «det eneste ikke-vestlige landet som deltok i forhandlingene, var Jugoslavia». Men både Colombia, Egypt, Irak, Israel og Tyrkia var med på den avsluttende diplomatkonferansen i regi av FN i Genève 2.–25. juli 1951 (heretter Konferansen). De deltok sammen med Australia, Canada og USA og 14 vesteuropeiske land, deriblant Norge. Cuba og Iran møtte som observatører. Underveis kom også Venezuela og Pavestolen til som offisielle deltakere.

Meyer definerer «forhandlingene» snevert til å gjelde kun Konferansen. Da «glemmer» han alle de viktige forutgående stadier av forarbeidet: FNs Generalsekretærs notat 3. januar 1950, den FN-nedsatte ekspertkomiteen (Komiteen) og debattene i FNs sosialkomité (Ecosoc) og i FNs generalforsamling. I alle disse leddene var deltakelsen bred, og samlet sett kom det bidrag fra en rekke ikke-vestlige land i traktatprosessen. I Ecosoc deltok for eksempel India, Pakistan, Iran, Peru og Mexico aktivt i arbeidet.

Det bildet Meyer maner frem om et rent vestlig prosjekt, har derfor ikke dekning.

Et annet punkt på Meyers agenda er å nedtone Norges rolle. Ifølge Meyer opptrådte Norge bare «en gang som aktiv deltaker i diskusjonene», og da i en snever diskusjon på Konferansen. Den gjaldt flyktninger som samtidig er sjømenn, jf. konvensjonens artikkel 11. Uavhengig av om meningen med denne påstanden er å vise at Norge var en passiv deltaker fordi konvensjonen angivelig allerede den gangen ble ansett som utenrikspolitisk og folkerettslig uviktig, konstruerer Meyer igjen et misvisende bilde.

Det er først grunn til å minne om at FNs generalsekretær i perioden 1946–1951 var nordmannen Trygve Lie. Som tidligere utenriksminister 1941–1946 var Lie innforstått med norske synspunkter. I generalsekretærens notat til den nevnte Komiteen 3. januar 1950 skisserte Lie de grunnleggende valgene som måtte tas. Et vidt og inkluderende flyktningbegrep som omfattet både nåtidige og fremtidige flyktninger, ble her vurdert som det beste alternativet.

Den norske delegasjonen til Genève, ledet av ambassadør Peter Martin Anker, sto på samme linje som FNs generalsekretær under Konferansen. Anker holdt her et viktig innlegg til støtte for et vidt flyktningbegrep.

Det logiske, ifølge Anker, var at flyktningbegrepet skulle gjelde for alle flyktninger uansett opprinnelsesland. Eventuelt kunne det åpnes for at en stat kunne ta forbehold om flyktninger fra visse områder. Det siste antydet et mulig kompromiss på et stort stridsspørsmål under Konferansen, nemlig om konvensjonen skulle gjelde flyktninger fra alle land og omfatte fremtidige flyktninger, eller om dens rekkevidde skulle begrenses vesentlig. I sin sluttrapport til Utenriksdepartementet etter Konferansen beskrev Anker dette stridsspørsmålet interessant nok som de «meget store og avgjørende motsetninger» mellom «den såkalt universalistiske oppfatning og dens motstandere». Motsetningene på Konferansen gikk imidlertid ikke mellom vestlige stater og resten, slik Meyer indikerer, men innad mellom vestlige land. Norge tilhørte den universalistiske siden som sto for det menneskerettslige prinsipp, sammen med vestlige land som Belgia, Tyskland, Danmark, Sverige og Storbritannia. USA, Italia og Frankrike gikk inn for en mer begrenset konvensjon.

Gjaldt konvensjonen kun for etterkrigsflyktningene i Europa? På Konferansen var det bred enighet om den generelle definisjonen av «flyktning» i artikkel 1 A (2) – det vil si enhver person som er utenfor sitt hjemland med velbegrunnet frykt for å bli forfulgt på grunnlag av rase (etnisitet), nasjonalitet, religion, sosial gruppe eller politisk oppfatning. Definisjonen ble knyttet til begivenheter inntruffet før 1. januar 1951.

Det er likevel dobbelt feil når Meyer hevder at Flyktningkonvensjonen da den ble vedtatt gjaldt «kun for etterkrigsflyktningene i Europa». Ved tilsluttelse til konvensjonen kunne en stat velge å bli forpliktet kun i relasjon til begivenheter i Europa før 1. januar 1951. Ellers gjaldt konvensjonen begivenheter i Europa eller annet sted før 1. januar 1951 (artikkel 1 B). Kun ett land, Tyrkia, valgte imidlertid å begrense sine forpliktelser geografisk til flyktninger fra Europa. Det var altså universalistenes syn som fikk tilslutning.

Tidsbegrensningen til begivenheter («events») før 1951 i artikkel 1 B blir også feiltolket av Meyer. Her er Meyer i godt selskap med norsk Høyesterett, som foretok en like historieløs og kildefjern tolkning, som om begrepet «events» ikke hadde selvstendig traktatrettslig betydning (HR-2017-569-A, avsnitt 46–47). Det går klart frem av traktatforarbeidene at de «events» eller «begivenheter» det var tale om, ikke gjaldt den konkrete forfølgelse i nåtid, men de samfunnsmessige og politiske omveltningene som hadde funnet sted i mange land før 1951. Dette gjaldt typisk innføring av diktatur og autoritære styresett i Sovjetunionen og østeuropeiske land. Flyktninger fra forfølgelse av slike regimer i eller etter 1951 var derfor omfattet. Det viste seg blant annet under oppstanden i Ungarn i 1956, hvor flyktningene fra Ungarn fikk anerkjent flyktningstatus etter konvensjonen.

Hvorfor ble tyske flyktninger fra Øst-Europa utelukket? Meyer påstår at det var innholdet i selve flyktningdefinisjonen som utelukket åtte–ni millioner etniske tyskere fra vern etter Flyktningkonvensjonen i 1951. De hadde flyktet fra Øst-Europa etter at den tyske krigslykken snudde under annen verdenskrig.

Meyer hevder at utelukkelsen skyldtes at definisjonen av «flyktning» kun omfattet «individuelt forfulgte». Her bygger Meyer på en vanlig misforståelse i norsk offentlig debatt, nemlig at Flyktningkonvensjonen kun gjelder for personer med et særskilt individuelt grunnlag for forfølgelse – for eksempel personlig politisk aktivitet. Men det er folkerettslig ikke riktig. Definisjonen av «flyktning» omfatter etter sin ordlyd og intensjon også personer som risikerer forfølgelse på kollektive grunnlag som for eksempel etnisitet og nasjonalitet.

De tyske flyktningene fryktet overgrep fra Den røde armé og falt derfor inn under definisjonen. Den virkelige grunnen til at de tyske flyktningene ble utelukket, var unntaksbestemmelsen i artikkel 1 E. Den ble vedtatt spesielt for å ekskludere denne gruppen, fordi mange av dem ble ansett for å ha støttet Hitler-Tysklands erobringer og forbrytelser, samtidig som de faktisk ble gitt rettigheter på lik linje med tyske statsborgere og derfor ikke trengte internasjonal beskyttelse.

Meyer tar også feil når han synes å mene at det var ingen som tenkte på båtflyktninger i 1951. Konferansens president, Knud Larsen fra Danmark, visste for eksempel godt hvordan majoriteten av jøder i Danmark reddet livet under krigen: gjennom flukt i småbåter til Sverige, organisert av danske «menneskesmuglere» som ble hedret for sin innsats etter krigen. Selv om Larsen ga uttrykk for at Danmark med sin kystlinje kunne risikere massetilstrømning av flyktninger sjøveien, argumenterte han likevel med suksess på Konferansen for at formuleringen av non-refoulement-regelen i artikkel 33 måtte opprettholdes.

Det nok ingen så for seg i 1951, var at vestlige demokratier skulle begå og medvirke til systematiske forbrytelser mot båtflyktninger i Middelhavet. Det er ikke dagens båtflyktninger som setter «hele konvensjonen i spill», slik Meyer hevder, men konsekvensfri sabotasje av Flyktningkonvensjonen fra myndigheter i Norge, Danmark og andre land. At Danmark med sine historiske tradisjoner nå vil nekte asylsøkere saksbehandling i Danmark, og i stedet sende dem til leire i Afrika slik Meyer nevner, er bare et av mange nedslående eksempler på det.

Del innlegget:
Share on facebook
Share on twitter
Share on linkedin
Share on email